一般认为，官制编制馆实际上是由袁世凯所控制，馆中许多具体的办事人员都是他的心腹，因此，该馆起草的官制改革草案在某种程度上可以说代表了袁世凯的意见。[8]值得进一步探讨的问题是，袁世凯为什么要抛出责任内阁制呢？这与袁世凯之所以赞成立宪的用意相关。袁世凯本以投机政客为世人所知，并无固定的政治主张。当时他曾一度反对立宪。那位“以为非立宪无以救国”的镇国公载泽，就把袁世凯看作立宪的最大阻力，所谓“小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。据说袁世凯在奏对时还宣称：“可有立宪之实，不可有立宪之名。”[9]但是，后来袁世凯又极力主张立宪，甚至有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之言，其实别有用心。据时人记载：“本初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”[10]此所谓“保其后来”即预留后路。因为袁世凯在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，他担心在年过七旬的慈禧太后去世之后，亲政的光绪帝会对自己不利，所以想利用责任内阁制来限制君权。他积极提倡设立责任内阁的目的很明显，就是想推自己手中的傀儡奕劻为总理，自己以副总理的身份实际控制内阁，操纵中央大权。[11]正如赵炳麟所说：“世凯因戊戌之变与上有隙，虑上一旦复权，祸生不测，冀以内阁代君主，己可总揽大权，自为帝制，入京坚持之。”[12]袁世凯主张责任内阁制的真实用意，有如司马昭之心，路人皆知。